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最新丨“一帶一路”投融資專業報告,第七章來啦!

來源:原創: 專業權威的 中國一帶一路網  撰稿人:  發布時間:2019年11月13日 瀏覽:
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【中國建筑材料聯合會(官網)中國建材信息總網】《融合投融資規則 促進“一帶一路”可持續發展——“一帶一路”經濟發展報告(2019)》正式對外發布。

  本文共13837字,預計閱讀時間35分鐘。

  11月6日, 《融合投融資規則 促進“一帶一路”可持續發展——“一帶一路”經濟發展報告(2019)》正式對外發布。該報告由中國國家開發銀行和聯合國開發計劃署共同撰寫。

  第七章主要分析了投融資適用的一系列準則,詳細介紹了這些規則在加強“一帶一路”倡議在提升全球治理、提供全球公共產品方面的意義,并列舉了“一帶一路”投融資活動中融合建立新規則將面臨的部分挑戰。

  報告第七章目錄如下:

  第7章 建設協調融合的“一帶一路”投融資規則

  7.1 國際通用投融資規則

  7.2 采取協調融合規則的優點與益處

  7.3 融合投融資規則的挑戰

  案例研究:孟加拉國巴拉普庫利煤電廠項目

  7.4 “一帶一路”投融資規則的原則與能力提升方式

  7.4.1 融合的原則

  7.4.2 融合標準的實踐:能力提升方式

  閱讀原文”,可下載第七章PDF版)

  第7章 建設協調融合的“一帶一路”投融資規則

  目前,“一帶一路”沿線國家和地區的投融資規則仍未達成統一的共識框架,因此,我們建議全面考慮地區和國家差異,融合國際現有規則和實踐,形成協調的框架。本報告分析了投融資適用的一系列準則,它們源自“一帶一路”伙伴國家的開發銀行及世界范圍內的多邊開發銀行,也考慮了現有的中國政策。融合的“一帶一路”投融資規則需要適用于項目的全生命周期,符合三個維度的可持續發展目標,以及監測、實施和評估過程。

  本章分為四個部分。第一部分主要對比多邊開發銀行、各個國家開發銀行及中國的相關規則與政策,找出共同關注的內容。第二部分展示基于這些共同點而融合建立的規則如何降低風險,為中國以及合作伙伴國家帶來最大利益,同時加強“一帶一路”倡議在提升全球治理、提供全球公共產品方面的意義。第三部分列舉了“一帶一路”投融資活動中融合建立新規則將面臨的部分挑戰。第四部分展示了提出融合投融資規則的五項基本考慮。

  7.1 國際通用投融資規則

  多邊開發銀行和各國國別開發銀行大致遵循世界銀行環境和社會框架規則,這簡化了表7-1中對所列機構的規則的比較。如第五章所述,雖然有幾個多邊開發銀行均有相同規則,但覆蓋水平各不相同。例如,在健康和安全方面,雖然大多數多邊開發銀行都包括基礎設施和設備的安全管理和社區疾病防護的規定,但美洲開發銀行的健康和安全標準僅包括暴露于危險材料的規定。盡管仍有部分多邊開發銀行尚未制定勞動和就業標準,例如美洲開發銀行和亞洲開發銀行,但亞行公開承認其安全保障政策的不足,今后需將勞動和就業保障以及性別平等納入考慮范圍。

  國別開發銀行并不都有完整的環境和社會框架。例如,日本國際協力銀行沒有關于勞動力、污染預防和氣候變化保障措施。因此,可以用于建立研究框架的國別開發銀行的數量要少于多邊開發銀行。

  我們所研究的多邊開發銀行和國別開發銀行都將污染防治作為優先關注領域,但技術和方法有所不同。如第五章所述,多邊開發銀行和國別開發銀行采取措施減少對高排放項目的支持,例如德國復興信貸銀行和歐洲復興開發銀行取消對煤炭項目的融資,亞洲基礎設施投資銀行支持減少污染和改善空氣質量項目,歐洲投資銀行采用影子碳價格。日本國際協力銀行在其環境和社會規則中沒有明確包括污染預防的規定,但建立了評估、報告和核實溫室氣體減排的程序,并公布了其可再生能源項目,以推動減少碳排放。多邊開發銀行和國別開發銀行之間的差異比較小,共同采用的方法包括:遵守東道國環境法規,事前環境影響評估,項目審查,與受影響社區的公開磋商以及簽署有關的協議。

  第六章介紹了中國環境與社會可持續發展的規范和法規。雖然中國已經采取政策明確要求采取保障措施來預防和減輕負面的社會和環境影響,但沒有采用多邊開發銀行和一些國別開發銀行相同的規則框架,不易直接對比。表7-2列出了根據世界銀行的環境與社會規則(ESS)對中國規范和法規進行對比的實例。這樣可以清楚地看到中國在保障環境和社會影響方面也有較為完整的體系。

  這些法規和指南是中國現有環境和社會法規的一部分。中國的制度框架同國際多邊機構的制度框架體系有所不同,但都采取保障措施來預防和減輕負面的社會和環境影響。

  多邊開發銀行、各國國別開發銀行和中國的開發性金融機構、政策性銀行等在海外經營時ESS存在顯著的相似性,盡管這些標準表現的確切形式有可能不同。評估環境和社會影響、健康和安全、土地使用和人員安置、生物多樣性以及保護土著人民的權利和文化遺產是所有類型機構共有的優先事項。

  前面的章節表明,多邊開發銀行和國別開發銀行就程序而言差異很小。中國的政策性銀行在標準程序中遵循類似的模式。盡管指標名稱不同,但做法類似,例如:遵守東道國環境法規,事前環境影響評估,環境影響評估項目審查,與受影響社區的公開磋商以及制定合規協議。因此,本報告發現,“一帶一路”沿線投融資活動的大多數機構已經在環境和社會規則方面有著相當多的共同點。如表7-1和7-2所示,大多數多邊開發銀行、國別開發銀行和中國在以下方面都有共同點:

  ● 鼓勵有效的利益相關方參與;

  ● 促進從項目的早期階段將環境、社會和治理方面納入主流,以避免或減輕氣候變化和投資中的其他潛在的環境和社會風險負債;

  ● 發展借款人的能力,以確定社會和環境可持續性問題并有效解決這些問題;

  ● 在項目早期階段設計處理緊急事件的機制;

  ● 引入預防/管理系統以避免或減輕污染;

  ● 鼓勵為綠色項目提供資金;

  ● 確保生物多樣性保護和生態系統保護;

  ● 提供安全和體面的工作條件;

  ● 保障項目涉及或受項目影響人口的健康和安全;

  ● 防止或盡量減少對易受影響的社區的負面影響,并補償無法避免的影響;

  ● 避免非自愿移民,并向受影響人口提供幫助;

  ● 與土著人民進行接觸和咨詢,并考慮項目對他們的不利影響;

  ● 保護文化遺產;

  ● 為爭議或沖突建立申訴和解決機制。

  此外,經濟發展是人類發展和進步的基礎,創造了更多資源以提高人類生活水平,同時也改善了社會結構。改善環境需與發展經濟同行。環境保護鼓勵中長期可持續的經濟增長,而不是阻礙經濟增長。愛德華·B·巴比爾(Edward B.Barbier)在其著作《經濟、自然資源、不足和發展》中,把可持續發展定義為“在保持自然資源的質量及其所提供服務的前提下,使經濟發展的凈利益增加到最大限度”。

  在對經濟可持續增長的理念和規則方面,多邊金融機構、雙邊發展金融機構和中國金融機構也共同遵循一些通用的投融資原則、國際金融監管規則和風險管理規范。這是過去幾十年經濟和金融發展的經驗總結,并被廣泛接受。本章將重點對目前經濟增長中的主要方面進行對比分析,不再對相關內容進行逐條對比,相關的共同內容和理念將在第八章直接呈現。全球和雙邊發展金融機構(包括中國在內)在可持續投資和金融的其他方面有很多共同點可以作為融合投融資規則的基礎:

  第一,借款人和貸款人有責任避免不可持續的債務情況。鼓勵透明度和信息披露,以促進貸方評估借款人償還債務的能力(考慮到已經存在的債務),并在必要時協助借款人傳達債務重組的必要性。貿發會議“負責任主權借貸原則”(第五章)敦促貸款人和借款人分擔這一責任,并明確各方指定具體責任,以避免不可持續的融資協議。

  第二,參考世界貿易組織、世界銀行和歐盟的采購規則,以及中國國務院2015年頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》所述,采取透明公平的采購流程。

  第三,準確評估項目風險,加強風險管理,減輕和防止項目的負面影響。例如,MIGA的風險保險,EIU的風險識別系統和國務院頒布的2015年中國銀行業綜合風險管理指南。

  這些共性反映了數十年在國際發展融資和投資方面積累的經驗,是進一步發展的良好基礎。需要彌合的差距主要涉及可持續發展的風險,因為融合投融資規則需要前瞻性。過去的經驗可能無法為未來的風險提供解決方案或足夠的指導,例如氣候變化、不平等急劇擴大或全球流行病的蔓延給基于規則的國際貿易和金融體系帶來了風險。這些迫在眉睫的問題可能在未來成為制約因素,極大地影響可持續性,因此需要采取迅速和果斷的集體行動,將這些考慮有效納入“一帶一路”投融資適用的規則。

  7.2 采取協調融合規則的優點與益處

  盡管存在上述的相同點,但現有的各類投融資規則有明顯的差異。一些條例、標準和規則有法律約束力,一些由機構自行決定,另一些則由多邊開發銀行(如世界銀行)所遵循。更復雜的是,項目所在國不一定會嚴格執行行業標準、承擔社會責任,這將對項目執行產生直接影響。二十國集團的全球金融治理專家團在2018年《國際金融系統改革報告》中,建議機構應執行一些通用“核心規則”。G20報告提出的觀點同本報告提出觀點基本吻合,即應當建立一套由“一帶一路”利益相關方共商共享的投融資規則。

  如表7-3所示,協調融合的規則體系能為“一帶一路”倡議的參與各方帶來潛在發展紅利,這種協調可以為中國參與方增加商業機會和降低風險,而且還可以使東道國及當地社區在經濟,社會和環境方面受益。同樣重要的是適當協調這些共同規則,能夠促使“一帶一路”倡議與《2030年可持續發展議程》,特別是與可持續發展目標保持一致。

  第一,通過“一帶一路”倡議和可持續發展目標的融入,中國金融機構、企業和政府可以從融合的規則體系中受益。首先,能夠幫助中國的銀行和企業維護并擴大海外市場份額。例如,在秘魯的一個項目中,由于中國投資者缺乏完善的當地環境社會風險管理經驗,中國企業與工人和當地民眾就工人健康和安全、應急準備和環境條件等發生了爭議。部分爭議事實上是由于東道主國家對規則和標準執行不力,但中國公司卻受到牽連。當地人認為中國公司和金融機構不具備恰當的風險管理戰略有可能導致企業在秘魯獲得項目難度變大。融合的規則能夠幫助中國的企業更好地采取環境社會風險管理措施,并充分考慮重要利益相關方意見。這些活動將幫助中國企業獲得市場準入,并強化中國企業的聲譽。當發生事故時,環境社會風險管理計劃有助于企業和東道主國家做出有效應對,減輕損害的程度。

  根據世界銀行的數據,大型項目的保障計劃的普遍成本為每個項目11.6萬-22.5萬美金,占項目籌備和監管成本的3.3%-7.6%。對于借貸國,合規平均成本為600萬美金,或者項目總成本的3%。盡管環境社會風險管理成本和收益難以全部量化,但根據世界銀行獨立評估小組(獨立監督小組)于2010年對環境社會風險管理的成本和收益的評估,發現“環境保障帶來的收益遠遠超出新增費用。有些案例顯示在社會保障方面,收益并不高于成本,原因是很多收益無法被量化”。世界銀行以幾個銀行項目為例衡量風險和受益,發現大多數敏感項目中出現了“為伙伴國家帶來低成本-低收益或者高成本-高收益”的模式。在獨立評估小組的調研中,世界銀行也發現超過一半的“任務組領導稱銀行保障措施提高了項目在不同受益方間的可接受度,保障政策也提高了近30%的合作金融機構對項目的接受度”。

  第二,融合的規則有助于降低合規成本,統一構建需求,從而最大限度地提高管理社會和環境風險的效益。這一點至關重要,因為發展中國家可能會面對不同國際標準和不同融資來源方的要求,這些要求可能會較為復雜,給伙伴國家的政府部門帶來了協調和優先次序方面的挑戰,同時也帶來了高資源密集型的工作量,需要他們對有限的資源進行再分配以滿足這些要求。

  第三,融合的規則有助于識別與社會環境沖突以及債務可持續性有關的風險。這不僅為伙伴國家帶來收益,還能幫助維護投資者與東道主國家的良好關系。債務可持續性評估能確保伙伴國家吸收融資的方式有助于本國經濟增長。在厄瓜多爾案例中(本國在債務可持續性評估方面有嚴格法律),國際信用評估機構稱中國貸款有助于厄瓜多爾改善財務狀況。信用評級機構實際上也由于厄瓜多爾獲得中國貸款并有能力償還貸款而調高該國信用評級,厄瓜多爾因此以更低的價格獲得更多貸款,形成良性循環。

  第四,融合的規則能為與項目關系密切的本地民眾帶來收益。項目開始前確保本地勞動力和民眾了解參與項目,有助于識別可能會轉變成沖突的問題,并尋求合作方式以解決這些問題。在玻利維亞,中國的錫業公司同當地社區采取了“事先知情同意”的溝通策略,社區否定了企業初選的地點,后來企業在玻利維亞找到了更加匹配項目、配套更好的地點。這種溝通方式成功避免了社會矛盾的發生,維護了企業在當地的商業前景、當地社區的利益以及中國在玻利維亞的整體聲譽。

  第五,融合的規則可以提升項目績效和盈利能力,有利于伙伴國家經濟增長,為全球提供公共產品并帶來福祉。基于656個總額370億美金的國際金融公司項目金融風險評估,國際金融公司發現上述環境和社會管理的每項規范都與更強的財務表現相關(以資產回報率和股本回報率為標準)。同時,融合的投融資規則將有助于吸引國際市場的私人資本參與。

  使用債務可持續性評估的風險工具能夠最大限度幫助貸方和借方降低違約風險。符合環境和社會可持續性標準的“一帶一路”互聯互通基礎設施項目將促進“一帶一路”伙伴國家的貿易和投資,提高區域經濟增長的包容性,并為民眾增加福利。最后,與可持續發展目標密切相關的“一帶一路”投融資規則,融合了環境保護、社會治理和全球伙伴關系相關目標,可以成為推動全球實現可持續發展的有效工具。

  7.3 融合投融資規則的挑戰

  投融資規則體系必須符合“一帶一路”參與國的現有國情,需要考慮國家的法律、社會、文化和政治特征、地方稅收制度、監管條件、投資環境、國家債務可持續情況,以及在數據和程序透明度、可執行性等方面的問題。此外,不同國家在政策執行和監管方面存在的差異,也會給實施融合的投融資規則帶來重大挑戰。

  目前在孟加拉國東北部巴拉普庫利運營的煤電廠和相鄰煤礦的擴建是一個有參考價值的案例,通過研究該案例我們可以發現環境和社會風險管理實踐與預期規則的差距和不一致之處。巴拉普庫利案例突顯了與環境、社會風險管理有關的幾個關鍵差距:(1)篩選環境和社會風險的官方過程和程序;(2)征求公眾意見和安撫機制;(3)環境管理計劃;(4)安置政策;(5)持續監控。當然這個案例僅用來說明協調規則的難度,并不能完全覆蓋所有的挑戰或可能遇到的問題。

  此外,值得注意的是,該案例關注的執行層面的差距和不一致未必是融合“一帶一路”投融資規則的主要障礙。例如,有可能存在不同國家或國際公眾咨詢和申訴解決標準不同,也有可能因為資源不足而缺乏執行相關措施的能力,或缺乏效率或透明度的意愿,都會影響參與項目的投資者和政府有效處理投訴或提供補救措施。雖然本報告沒有詳細說明這些挑戰,但找到解決這些挑戰的實際方法將是有效融合投融資規則的關鍵步驟。

  案例研究:孟加拉國巴拉普庫利煤電廠項目

  本案例研究突出了孟加拉國最近一個電廠擴建項目產生的問題。它僅涵蓋與該單一項目相關的國家規定。其他的規則需要進行更多的國內實地調查研究,以便對孟加拉國環境部(DOE)所堅持的核心原則與其他國家,特別是中國的原則進行比較。出于基準目的,研究還引入了亞行的政策,因為亞行在孟加拉國和整個南亞地區的發電行業都很活躍。此外,由于孟加拉國政府已表示有意為未來發電廠吸引更多私人融資,因此"赤道原則"也作為可比規則。

  ● 背景

  在過去十年內,孟加拉國的實際GDP增長顯著,平均年增長率達到6.2%。國家經濟規模幾乎增長了兩倍,人均GDP增長也超過80%。自2016年起,孟加拉國GDP增長率達到7%,主要由制造業和建筑業的雙位數增長率推動。孟加拉國政府承諾保持經濟增長,在2024年前將孟加拉國從聯合國經濟和社會事務部分類的"最不發達國家"提高到"發展中國家"。

  盡管取得顯著進步,孟加拉國總體上還是農業經濟,貧困率仍高居不下,還面臨嚴峻的基礎設施挑戰,尤其是電力供應。世界銀行2013年預計孟加拉國在十年內需要每年70億-100億美元的基礎設施建設投資,而2017年世界經濟論壇基礎設施對比報告將孟加拉國列為倒數第二的亞洲發展中國家。孟加拉國屬于世界人均電力消費最低的國家之一(根據國際能源署編制的能源開發指數)。孟加拉國能源開發指數排名如此之低的主要原因是家庭通電率、公共領域能源使用以及生產能源使用均低。

  為了促進經濟持續增長,孟加拉國正努力改革能源系統。在2015年《減貧戰略文件》和2016年《能源系統總規劃》中,孟加拉國政府計劃通過擴張重型制造業提高通電率,維持快速經濟增長,但重型制造業是能源消耗密集型的行業。未來十年內,孟加拉國能源使用預計年平均增長率為6%。為滿足這一需求,政府計劃在2030年前將發電量提高至兩倍。但孟加拉國能源需求目前大多數由其國內天然氣提供,2025年前天然氣面臨儲備竭盡的危險。政府計劃積極利用孟加拉國的大量煤炭儲備,通過大幅度提高燃煤發電來滿足日益增長的能源需求,到2041年煤電發電占全國總發電量的比例將從2%提高到50%。

  孟加拉國政府計劃主要通過外國貸款,尤其是多邊和雙邊貸款,為新煤電廠提供融資。由于國家預算和財政限制、國內金融市場不成熟和國內融資成本相對較高,可提供長期融資的國內資源有限。盡管傳統上基礎設施建設融資由西方銀行主導,2008-2009年金融危機后崛起的亞洲融資資源,尤其是中國為發展中國家了提供越來越多的融資。中國已經成為孟加拉國過去十年內主要的發展伙伴,也是最大的能源伙伴。中國企業和銀行為孟加拉國工業園區的基礎設施、信息化、通信技術、能源板塊提供融資、投資、技術和技能支持,并協助孟加拉國進行河流管理。孟加拉國和中國簽署了加強投資和產能合作備忘錄,中國承諾為孟加拉國提供價值245億美金的雙邊協助,涉及34個工程和項目。

  鑒于孟加拉國的國家基礎設施和能源發展需要、中期國家能源計劃以及最近與中國簽署的諒解備忘錄,孟加拉國有能力參與“一帶一路”建設并從中國獲得更多的發展資金。中國企業參與了巴拉普庫利煤電廠(孟加拉國唯一現有的燃煤發電廠)的擴建。

  ● 規則、政策、執行和結果間的差距

  根據現有資料,巴拉普庫利煤電廠使用了較為先進的技術,重視安全生產,為本國培養了數百名工程師和上千名技能工人,為本國經濟和就業做出了貢獻。本節的分析僅從規則制定和執行方面遇到的問題和風險角度展示無論多么完善的政策也會面臨執行是否到位的潛在風險。

  在煤電廠建設運營方面,孟加拉國政府已經制定相關政策進行項目篩查,確定了需要考慮的影響范圍及其規模,明確對社會環境影響評估或管理計劃、健康安全要求、安置規劃、持續監控政策的特定要求,包括獨立審查、信息披露、公眾意見(包括征求頻率)以及建立與受影響方的溝通渠道等。

  在政府政策方面,孟加拉國是多個重要環境協議的簽約方,包括《聯合國生物多樣性公約》《聯合國防治荒漠化公約及聯合國氣候變化框架公約》。孟加拉國政府已經采納或更新已有法律條款,包括1995年孟加拉國發布的環境政策、規章、指引及《1992年國家環境政策》。

  1995年,孟加拉國環境部更新項目篩查標準,2009年《信息知情權法》(Rightto Information Act)生效。環境部的篩查標準將項目分為“綠色”、“橙色A”、“橙色B”及“紅色”四個大類(按影響嚴重程度升序排列),每一檔均觸發相應的環境影響評估要求。屬于“橙色B”和“紅色”類別的項目需要全面的環境影響評估。前文提到的環境影響評估報告在緩釋措施中按照法律要求涉及“職業和社區健康及安全”、“排外條款和敏感性”以及“備選方案的識別評估”(包括選址、路徑、流程和原材料)。孟加拉國已將8個地區列為“環境關鍵區”。

  孟加拉國環境部發布并更新排放及環境標準,大部分和國際標準相當。環境部建議環境影響評估報告應有一項技術總結作為評估成果,其中包括“環境管理計劃”,要求當存儲或處理危險或有害物質時進行風險分析;當砍伐五公頃以上森林時進行“補償造林”;當超過1000人遷出時提出“安置計劃”。環境影響計劃包括執行時間表和持續監測要求。《工廠法案》中包括工作場地標準和職業標準的要求。

  環境影響評估的《工業項目指引》(簡稱《指引》)建議執行“項目后監控”。環境部負責監控并公布合規報告。《指引》建議準備技術總結以便于公眾溝通。但是,并沒有正式規定要求進行環境影響評估報告的獨立評估,或對審批項目的獨立審計。建議使用經過審批的實驗室進行第三方監測,但這一建議不是強制性的。在環境部《指引》下,征求公眾意見和公眾參與、預先向公眾披露報告的固定時限以及安撫機制都以建議形式出現,沒有強制性。

  以上對孟加拉國政府頒布的政策、規則和指引的簡介,有助于對項目環境影響進行評估。但巴拉普庫利案例的一些細節反映出各項目中政策、規則和指引在執行中的問題。本章分析巴拉普庫利電廠對這些政策和指南的五類應用,其中每一個都確定了一些差距,包括項目篩選,征求公眾意見和安撫機制,環境管理計劃,安置政策和持續監控。

  (1)項目篩選:巴拉普庫利煤電廠屬于政府篩查的最高級別“紅色”大類。但是如上文所示,巴拉普庫利煤電廠擴建項目篩查中可能沒有考慮項目規模或選址。而且盡管環境部已經列出“環境關鍵區”,這一點也沒有被篩查標準和流程中考慮在內。

  根據孟加拉國環境部規則,僅有“橙色B”類和“紅色”類需要進行環境影響評估。這反映出該國國內立法與赤道原則和亞洲開發銀行之間的共同核心原則和標準(“環境評估”規則)之間存在巨大差距。從南亞地區“一帶一路”項目日益增多的背景來看,孟加拉國的國內立法似乎也不如中國發展改革委和商務部2017年制定的《民營企業境外投資經營行為規范》嚴格。

  (2)征求公眾意見和安撫機制:巴拉普庫利案例顯示了透明度和程序清晰性,公開和容易獲得的公眾協商和申訴機制以及采取后續補救措施的重要性。孟加拉國政府的環境影響評估指引不要求征求公眾意見和公眾參與、不要求固定期限內提前公布環境影響評估報告,也不要求建立安撫機制,這與亞洲開發銀行的政策和透明度準則差異較大。

  巴拉普庫利煤電廠地區的民眾和非營利組織活躍分子提出,項目在擴建前并沒有征求公眾意見,潛在水消耗和水污染風險并沒有在環境影響評估中得到妥善解決。發電廠項目建立了相關投訴網站,但發電廠的擴建項目并沒有類似網站。問題嚴重后,電力發展委員會的政策明確支持向委員會、電力能源與礦業部下設的發電及輸電組織、能源和礦產資源以及發電廠的主要所有者和運營方提出投訴。但這些投訴被相關當局忽視,NGO組織反映后續行動不充分,在進行必要的征詢流程時,填寫必要表格文件向當局反映違規情況和負面影響后依舊如此,一直到當地組織抗議情況才有所變化。

  最終當局做出回應,針對煤礦項目建立了安撫機制,投訴程序也被公布在公眾可以瀏覽的網站上。NGO組織認為,最終落實的減緩環境影響的正面改變,包括加大發電廠煙囪高度,提高當地通電率等,都是在本地居民進行抗議以后才落實的。

  (3)環境管理計劃:環境影響評估需形成環境管理計劃(Environmental Management Plan,EMP)。要求在儲藏或處理有害或有毒物質時進行風險分析。巴拉普庫利擴建完成了環境管理規劃,明確提到與灰池有關的風險緩釋措施,但執行沒有跟進。相反,亞洲開發銀行遵循“污染者付費”原則,針對巴拉普庫利擴建項目,采取相應措施幫助周圍居民購水,處理發電廠和煤礦擴建引起的水資源耗竭和水污染問題。

  (4)安置政策:孟加拉國政策規定當超過1000人被遷出時,需制定“安置與恢復規劃”。

  巴拉普庫利擴建項目的環境影響評估并沒有明確受影響個人的準確范圍。計劃和補償僅包括電廠所占用土地的地權所有人。孟加拉國政府確實對地權所有人進行了補償安置,但是安置地面積較小,無法安置所有遷出人口。巴拉普庫利項目的社會影響評估和管理計劃不包括由于擴建項目致使土地使用受限的非土地擁有者、佃農或非原住民。當地人認為政府沒有對受影響的家庭提供可行的生計替代方案,部分被影響家庭遭遇很大的生計困難。這包括一個主要以農業種植業(水稻生產)為主要謀生方式的少數民族。由于孟加拉國土地有限,新的安置普遍會遇到困難。

  亞洲開發銀行和“赤道原則”關注原住民社區保護和生計影響。亞洲開發銀行政策特別明確了受到直接影響和間接影響的范圍。

  (5)持續監控:根據當時政府規定,環境管理計劃要求有監控計劃和時間表,但不明確要求進行獨立審計或第三方監測。本地居民和大學研究人員則建議由獨立第三方對巴拉普庫利的水和空氣質量進行監控。

  需要說明的是,本案例僅針對特定項目的特定時期編寫。孟加拉國政府和相關部門都在不斷完善政策體系,提高政策執行力度,參與項目的企業也更多關注當地民眾的需求,提升項目對當地經濟社會發展的拉動作用。

  7.4 “一帶一路”投融資規則的原則與能力提升方式

  關于有效融合投融資規則的考慮有很多,但是其中幾項是根本原則。融合應在伙伴國家規則體系的最大公約數基礎上尋求將投融資規則提升到更高水平,從而確保推動相應規則有助于實現可持續發展目標。協調融合的規則可以作為“一帶一路”伙伴國家開發建設具體項目的參考,甚至啟發其他國家在規則制定方面的思路。本節提出以下五項原則。

  7.4.1 融合的原則

  Ⅰ.尊重伙伴國家的發展權利和訴求,與伙伴國家的優先發展事項和國家規劃保持一致

  經濟發展是國家實力和社會財富的基礎,特別是對發展中國家來說,貧困在很大程度上會導致環境惡化,尤其是在不發達的國家和地區,融合的“一帶一路”投融資規則,必須尊重當地發展經濟的權利和訴求,并協助培養可持續的經濟發展理念和模式,減少經濟活動造成的環境壓力,通過集約型的經濟增長方式提高經濟活動中的效益,從而達到具有可持續意義的經濟增長。需要認真考慮每個國家的國內發展目標、投資和法律環境、政治制度以及宗教傳統和文化傳承。除了要尊重當地情況和國家規劃,融合的“一帶一路”投融資規則需要推動參與國和國際政策有效協調,確保各方的需求和目標都能得到良好體現、評估和平衡。

  Ⅱ.遵守國際公約,與2030年可持續發展議程保持一致

  無論有無法律約束力,國際公約和協議總體反映了被廣泛接受的規則,或在進行某些活動時遵守的做法和標準。它們反映國際關切、支持共同目標和指導經濟社會活動。“一帶一路”投融資規則對接聯合國主導的國際公約和協議將保證在國家和國際規則不一致時,可以找到最有可能被接受的規則。詳見附件3。

  協調融合的“一帶一路”投融資規則應與《2030年可持續發展議程》保持密切一致。“一帶一路”倡議和2030年議程都提出了經濟、社會、環境可持續發展的長期愿景,創造了發展動能和協同增效的機遇。融合協調的“一帶一路”投融資規則因此也應與上述提到的可持續發展三大支柱相一致。下一章提出的“一帶一路”投融資框架八個原則也與《2030年可持續發展議程》直接聯系,反映國際社會確立的可持續發展目標。

  Ⅲ.參考國際規則的共同內容

  應充分考慮多邊開發銀行和各國國別開發銀行共同關注的規則內容,作為關鍵要素納入各國和區域協調融合規則的過程。這將確保“一帶一路”投融資規則的普遍適用性,并分析每個國家可能做的改進,以更好促進融資和發展的包容性,增進所有利益相關方的福祉。

  Ⅳ.確保實施的可行性

  在融合“一帶一路”投融資規則的實施過程中,應充分考慮實施的靈活性。應識別現有規則的概念、應用范圍和各方的能力差距,了解國家和國際規則執行嚴格程度的差異以及國家和國際各項規則融合的可行性、成本和優勢。這一方法將確保在最初階段明確更高標準的需求,并且分配資源幫助伙伴國家認可和推進這些規則,從而更好地滿足可持續發展需求。

  Ⅴ.平等適用“一帶一路”投融資規則

  在推動落實協調融合的規則過程中,對于所有伙伴國家應公平和平等,以避免在國家間制造套利機會,破壞可持續發展。無論是針對可持續發展,還是對于投融資風險緩釋和預防的規則政策都應清晰穩健,以確保建設項目不僅滿足投資主體和項目所在國的短期目標,也符合所有相關方的長期利益。在此方面,關鍵一點是及時獲取項目融資條件及負債所對應資產的詳細情況,從而跟蹤、監督和評估項目,利用項目周期和資產生命周期內獲取的經驗教訓,指導新項目的設計和融資,保證項目的高效和可持續。

  簡而言之,“一帶一路”投融資支持的基礎設施項目應與參與國財政情況匹配,符合社會可持續性和環境保護戰略,并遵守各國減緩氣候變化承諾。融合的規則也應支撐大型基礎設施可持續性規則或標準的制定,并在項目中加大可持續能源和環境友好型材料領域的先進技術轉讓,助力中國和“一帶一路”伙伴國家堅定走低碳環保的發展之路。這將為中國提供機會,不僅促進國內執行更嚴格和更具前瞻性的規則和標準,同時通過推進“一帶一路”投融資規則的融合,在保護環境、減緩氣候變化中發揮領導作用。

  7.4.2 融合標準的實踐:能力提升方式

  實現規則融合的路徑也十分關鍵。總的來說,有的融資采取“前提條件”法,即提供融資的前提條件是按照多邊開發銀行的標準設計和執行;有的融資是“恭敬服從”法,即項目只需簡單遵守所在國標準,無須評估這些標準或執行標準的國家能力。近年來,這兩類方法都被認為有不足之處。按照“前提條件”法,經常被認為咄咄逼人,缺乏合作精神,可能會導致項目實施期延誤。而依據“恭敬服從”法,項目所在國如果缺乏對執行能力或當地規則體系不完善時,有可能導致嚴重超支。僵硬地按照任何一種方法推進項目會給所在國和社區帶來意想不到的后果,不僅造成社會和環境矛盾,還會引發融資方的聲譽風險。因此應當考慮二者之外的替代方法。

  能力提升方式是確保協調進程方向符合各方意向的重要工具,有助于在各伙伴國家推進符合最優實踐的規則。如果人員或機構能力與實現可持續發展目標之間存在差距,可以通過設立“一帶一路”相關的能力提升基金,加強能力建設彌補這種差距。

  一些國別開發銀行和南南多邊開發銀行已應用能力提升方式,這一方法最初是允許投融資主體以合作的方式,在考慮東道國標準的同時,引進自己的一套標準。開發銀行應研究東道國標準與本行標準的契合程度,并與東道國合作確保特定項目符合當地法律法規要求。如果東道國國家體系的規定和能力經研究評估后被認為不滿足本國可持續發展要求或與融資機構自身標準的要求不匹配,開發銀行可提供技術支持或財務支持,幫助借款國提升水平達到開發銀行的標準。

  部分國別開發銀行(比如德國復興信貸銀行)以及部分多邊開發銀行(比如拉丁美洲開發銀行)對能力提升方式的應用較為深入。這些機構意識到項目中涉及多方包括銀行、本國及外國企業、本國及外國政府、工人等,而各方適用標準的能力各有不同。中國的標準、規則有時候比特定國家(比如孟加拉國)更為嚴格。可以使用能力提升方式要求中國與某些東道國相關方合作,達到更佳的標準。但在某些國家(比如秘魯),社會和環境標準要嚴于中國標準,中國企業可能需要開展力提升計劃。這兩個例子體現了具有包容性的協調過程融合,即對開發銀行、東道國及全球性規則與實踐進行比較分析;項目參與方如開發銀行、東道國政府和外國承包商提供配套資金,將相關方的規則進行融合,并評估融合后的規則體系實施效果。

  一些南南開發銀行(比如加勒比開發銀行)執行了與“能力提升方式”類似的方法,在項目周期中靈活地納入并執行相關標準。如專欄7-1所示,加勒比開發銀行大部分采納東道國標準,同時引入一些國際標準。而且,如果評估認為借款國缺乏在某個項目執行本國標準的能力,加勒比開發銀行會提供技術支持,有時也提供財務支持,以提升項目表現,并在東道國開展能力建設項目。

  就債務可持續性分析(DSA)而言,我們認為沒有放諸四海皆準的方法。IMF-WBG提出的DSA主要方法是技術專家對中等收入或低收入國家的債務和償債義務進行結構性檢查。IMF-WBG的DSA是提出“一帶一路”DSA框架核心內容的有益參考和起點。適當的DSA需要分析一個國家未來較長時期的債務水平和償債負擔以及其外部和政策沖擊的脆弱性,并根據該國政策和制度能承受的債務負擔底線,評估其外部債務危機風險。另外,還需提出該國的借款(和貸款)戰略,以控制債務危機的風險。這些評估均需要考慮或有負債以及作為貸款擔保的未來現金流所帶來的限制。除此之外還應考慮各國的國情,如負債歷史、國家預算可以容忍的償債義務水平,國民收入和財政空間的預計波動等。IMF-WBG對中等收入國家和低收入國家可以根據其進入國際金融市場的差異程度,有區別進行債務可持續分析,根據不同國情開展有針對性分析可供“一帶一路”DSA借鑒。最主要的一點,應當用發展的眼光和角度去判斷債務問題,根據債務用途、國家的發展前景來確定是否債務可持續。第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上,中國財政部參考基金組織的DSF框架,結合“一帶一路”伙伴國家國情特點,編制并發布了“一帶一路”債務可持續分析框架,得到了各方的關注和認可。

  如本章前兩節所討論的,“一帶一路”要在伙伴國家取得成功,可以采取一種能力提高的方法,調整和平衡項目所在國與國際投融資合作伙伴的標準差異。這需要參與項目的投融資參與各方共同分配一定數量的資金,以覆蓋該方法所產生的成本,但是我們認為獲益將遠超過成本,而且這種方式從合作國群體的角度看應當是最優的。

  根據這種方法,政府部門和金融機構可以針對“一帶一路”新項目建立能力評估小組:

  ● 評估所在國規則與基于最優實踐的"一帶一路"規則契合程度;

  ● 將已經與最優實踐一致的規則推薦給項目所在國,同時與各國合作,推動規則的實施、合規監測和能力建設;

  ● 確定哪些項目所在國暫時缺乏實施這些規則的能力,哪些國家完全沒有相關規定;

  ● 與項目所在國和其他國家投資者/公司合作,提高機構和人員的能力,滿足融合的“一帶一路”投融資規則要求。

  能力提升方式可采用技術支持、跟蹤監督,或向項目所在國和中國公司提供少量專向資金安排等措施,有助于確保伙伴國家擁有推動協調融合的投融資規則的能力和所有權,并保證同可持續發展目標相符。同時,允許建立更為包容的、合作的“能力提升方式”,以取代那些不太受歡迎的做法,比如強加限制條件或外包的盡職調查。

  融合投融資規則,目的在于加強全球合作,緩解不利于資金流向和高效利用的限制,并提供實現可持續發展目標的關鍵動力。鑒于此,本報告最后一章歸納了8個有利于在“一帶一路”伙伴國家建立協調一致的的原則,實現風險最小化、收益最大化,并加強“一帶一路”建設項目的合法性。這些原則充分考量了地區間差異和國家間差距,將有助于制定高質量的規則,同時兼具可行性和前瞻性。

  

責任編輯:單建慶
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